安全生产监察执法是安监部门实施安全生产监督管理的重要手段和有力推手。近年来，各级政府对安全生产工作越来越重视，加大了对各类安全生产违法行为的查处力度，各类事故得到了有效的控制，但是，在安全生产监察执法特别是基层安监执法中还存在一些困难和问题，这在一定程度上影响了安全生产法制建设的进程和监察执法的效果。现就基层安全生产监察执法工作现状和存在的主要问题及其对策进行浅析与研究。

一、基层安监执法工作现状

从本世纪初开始，全国逐步建立起国家、省、地、县及乡镇基层组织的委托执法等五级安全生产执法体系，在日常安全生产监管执法中，较好地完成了安全生产监管工作，但是目前在安全生产监察执法特别是县乡基层安监执法工作中还存在一些问题：一是安监干部管理体制不顺。县一级安监局成立时间相对较短，事业编制人员较多，虽然干的是行政执法工作，由于受身份影响在待遇落实等方面，受到了严格限制，影响了执法人员工作积极性和主动性；二是执法力量不足。随着经济的快速发展，安全监管工作任务越来越重。但县级安全生产监察大队一般是4-6个编制，却要监管几百、上千甚至更多的企业，实在是心有余而力不足；乡镇街道等基层安监人员无正式执法权；三是执法人员责任与权利不对称，工作压力大。安监人员监督检查工作面广量大，包括不同行业和高危企业，不仅要承担人身风险、履职风险，还要承担政治、法律的风险，这种责任与权益严重不对等的现象，影响着安监队伍的稳定；四是执法能力水平有待提高。由于受安监局组建时特定环境限制，工作人员多为“半路出家”，专业人员缺乏，整体业务水平和监管能力还需进一步提升；五是乡镇级安监干部队伍建设不平衡。乡镇级安监站虽然建立，但监管人员大部分是兼职，其中有相当一部分是编外人员，其待遇较低，有的乡镇好几百家企业，安监人员长期超负荷工作，且人员更换频繁，职能发挥受到严重制约。

二、基层安监执法工作存在的主要问题及原因

（一）行政干预频繁，难以做到有法必依。受传统政绩观的影响，在处理经济发展和安全发展二者关系时还是有所失衡的，尤其是在一些县域经济相对落后的地方，经济发展的任务重，招商引资的压力相当大。为改善投资环境，有的地方政府出台了一些规定，人为地造成了执法障碍。在一部分人头脑中存在“重发展、轻安全”的思想，一味追求速度，“特事特办，慢事快办”，不按程序办事，造成一些项目工程先天不足,存在“先天性”安全隐患；为违法违规者说情，或者通过各种途径给执法部门加压，要求采取各种变通手段，确保项目顺利推进等等，致使安监执法人员在履行安全检查、调查处理、行政处罚等职责时很难到位。

（二）执法缺乏规范，难以做到执法必严。由于受外围执法环境的影响及主观努力的不够，基层安监部门执法人员在行政执法方面与依法行政和规范作为的要求还存在着不适应。一是认识上不适应，未充分认识到依法行政不仅是要依法去管理社会，同时管理者自身也应守法。比如对行政执法的程序以及行政处理决定在下达前必须做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确的要求等，在实际工作中往往因为许多原因而忽略这些要求。二是素质上不适应。由于部分执法人员的执法素质不高，或者是有的执法人员迫于领导压力、碍于人情关系或者为了小团体和个人私利，违反行政执法原则，执“人情法”“关系法”，滥用自由裁量权，执法随意性大。三是方式不适应。安全检查长期延用从上到下“专项行动”运动式大检查、大整治，基层执法人员一方面疲于应付上级，另一方面也怕问责追究，往往是文件层层传发、会议层层召开，一家生病大家吃药，专项行动连着专项检查。缺乏有针对性、有效的规范化执法方式。

（三）执法力量薄弱，执法装备和手段不够有力。虽然省市县三级已初步建立了安全生产监察执法机构网络，但是机构建设的现状却不容乐观，尤其表现在基层的监察执法机构。一是执法队伍建设不到位，安全生产是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，而目前监察执法机构无论是现行编制的数量还是人员的专业素质都未能适应形势的需要，责权不统一，一线监察责任难以到位，同时由于安监局的行政编制少，监察执法机构的人员多数在局内混岗；由于机构性质等因素的制约，进人困难，人员无法完全配备到位，现有人员缺乏专业知识，监察力量薄弱。二是技术装备落后，从现状看，大多数县级安监部门行政经费不足，有的连执法车辆等基本装备都不足，更不要说配备现代化的检测手段和昂贵的防护器具。工作中还仅凭经验，借助听、看、闻、摸等手段，导致监察执法效能低下。三是执法经费不足，致使正常执法业务难以开展，监察执法人员的基本福利待遇得不到保障。

（四）执法主体职责不明，未真正建立联合协同执法机制。安全生产法律法规牵涉到的执法主体很多，条块机构重叠，职能交叉，职责不明、多头管理、力量分散。事实上，在基层由于执法主体多，部门间对执法的理解不同，很容易造成各自为政、互相扯皮，难以形成工作合力，出现了一些违法违规行为有权的看不见，看见的无权管的现象。一旦发生生产安全事故，安监人员还要首先被连带追究监管责任，造成相当一部分基层安监人员存在不想干的想法。在一些突击性的整治活动中，虽然也有几个部门联合行动进行执法的情况，但往往因为部门的权责不明晰，使得联合执法行动的组织、指挥和协调相对困难，部门联合执法，难以作为经常性的管理方法，效果难以持久。        三、加强基层安监执法工作的建议及对策

安全生产监察执法作为一项行政行为，必须遵守依法行政的基本要求，严格遵循“以事实为依据，以法律为准绳”的原则,做到合法行政、合理行政、程序正当、权责一致。在当前日益繁重的安全生产工作态势下，要按照有法必依、违法必究、执法必严的要求，从思想认识、体制机制和队伍建设等方面入手，进一步规范和加强安全生产监察执法工作。

（一）加大法制宣传力度，营造良好的执法环境。加大宣传力度，进一步增强全民的安全法制观念。保障法律的贯彻实施，最基本、最重要的是要宣传教育。要采取有效措施，充分利用各种新闻媒介和宣传形式，加大《安全生产法》、《职业病防治法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等法律法规的宣传力度，在全社会特别是各级领导和企业法人代表中确立安全生产责任重于泰山的意识，加强组织一线从业人员安全生产法律法规和安全知识的学习，营造一种人人学习安全知识、人人关心安全生产、人人遵守安全法规、人人爱护生命健康的社会氛围。

（二）明确职能分工，完善安监监察执法体制。一是整合资源，齐抓共管。安全生产监管监察工作是一项系统性工作，需要相关职能部门的共同参与和配合。安监执法部门要切实加强与公安、交通、质监、环保、工商、建设等负有安全监管职责部门之间的配合，完善安全生产监察执法体制，整合执法资源，建立齐抓共管、分工明确、职责互补、沟通及时、协调有序的执法体制，提高安全生产监察执法效能。二是明确职责，各负其责。安监执法部门作为安全生产综合管理部门，首先必须做到对自身“责任田”的监管不缺位，在综合监管方面，主要精力应放在事故隐患的排查整改上，放在伤亡事故的调查处理上，放在其他负有安全生产监管部门履职情况的督查考核上，放在重点行业的专项整治上，放在地方性法规、政策的调查研究上，做到综合监管不越位、不错位，重点加强自身主管的行业的监察执法，其他行业存在的问题，可以移交给相应的主管部门去处理，安监执法部门只需进行跟踪协调、监督，积极协调各职能部门之间的执法力量。三是创新思路，探索委托执法模式。安全生产监管工作面广量大、点多线长，作为基层安监部门，由于在人员、装备、经费等方面存在不足，难以在整个辖区内有效地开展安全生产执法工作，所以应创新思路，逐步探索委托乡镇执法模式，即在乡镇一级设立安监机构，以委托的形式赋予乡镇一级安监机构一定的执法权力和责任，也可以以委托的形式给予乡镇安监机构一定的权力。但必须要注意，乡镇安监机构只是受委托组织，其本身不具备行政主体资格，所以乡镇安监机构不能独立承担法律责任，行使执法主体责任的仍然是委托的安监部门。当发生行政复议、行政诉讼等行政争议时，则仍然由委托的安监部门承担相应的责任。

（三）突破瓶颈，加强执法队伍的建设。安全生产执法队伍建设不到位一直是制约安全生产监察执法工作发展的瓶颈，所以必须加强执法队伍的建设，从人员、编制、装备、执法人员素质、业务知识等方面入手，着力打造一支“政治过硬、业务精良、作风清廉、纪律严明、行动快捷”的安全执法专业队伍。一是争取支持。上一级安监部门要向下一级地方政府多作宣传、多提建议；基层安监部门要向本级人民政府积极争取，通过多方面努力，切实解决安监队伍的建设问题，做到人员、编制、装备、经费、办公场所“五到位”。二是加强培训。组织基层安监执法人员进行轮训，解决安监人员政治素质、业务能力和政策水平参差不齐的问题，有效地提高安监队伍的整体素质。三是加强监督检查，确保执法人员均做到持证上岗。

（四）夯实基础，发展安全生产基础工作。由于安监机构的特殊性，信息化监管方式比较滞后，通常存在辖区底数不清晰，心中不明等现象。所以安全生产监察执法工作，离不开基层工作的有效支撑。一是开展基层安监网络建设。通过构建辖区统一的安全生产综合监管系统，全面掌握安全生产形势，提供决策分析信息支撑，落实安全生产网格化动态监管长效机制，保证监管工作有章可循，对监管对象也能做到心中有数，一旦发现生产经营单位的违法行为也及时纠正查处。二是加强对基层安全生产监察执法工作的业务指导，切实帮助提高基层安全监察执法水平。三是明晰职责，有效降低基层安监人员的履职风险。加大对基层安全监察执法各项具体工作的帮助，积极深入基层，及时帮助发现、解决基层安监执法工作存在的难点、疑点，并通过帮助基层结合自身实际，建立整套的安全监察执法工作制度、工作规范、工作程序和工作机制，不断提高基层安全监察执法的工作水平。

总之，加强安全生产监督管理，规范基层安全生产监察执法工作是关键，要通过不断加强基层安全生产行政执法自身队伍建设，提升执法人员规范执法行为能力。要不断强化全民法制意识、安全意识。要依法理清各执法机构、各主管部门、各条线各行业的安全职责、责任意识、大局意识，建立和谐的安全生产监察执法环境，共同为经济又好又快发展创造良好的安全生产环境。