中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求全党把安全生产作为“影响社会和谐的矛盾和问题”切实加以解决，从中可以清楚地解读出安全生产面临的严峻形势。作为安全生产监督管理机关，值得我们警醒的是，在生产安全事故多发的背后，监管部门失职、渎职问题已成为诱发事故的一个重要原因。2006年，全国检察机关参与了1383起安全生产责任事故的调查，共对629名公务人员以涉嫌渎职犯罪立案查处。因此，如何加强对失职、渎职行为的防范，以此有效地防止事故的发生，同时有效地保护安监干部队伍，已成为摆在安监机关面前的一个现实的课题。

一、关于安监机关的失职、渎职现象

失职和渎职在字面意思相近，通常失职指“没有尽到职责”，渎职指“不尽职，在执行任务时犯严重错误”。《中国共产党纪律处分条例》中对失职、渎职行为作为章节名的总称，规定失职、渎职是指“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的”行为。《中华人民共和国刑法》中对渎职作为章节名的总称，失职则与具体罪名相联系，规定渎职类犯罪是指国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊，妨害国家机关的正常管理活动，致使国家和人民利益遭受严重损失的行为。

失职、渎职行为的责任表现主要分为三种：一是直接责任，是指在职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的责任。二是主要领导责任，是指在职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果承担的直接的领导责任。三是重要领导责任，是指在职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果承担的次要的领导责任。

就安监机关而言，失职、渎职行为是指安全监管工作人员在履行安全生产监督管理职责过程中，不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成损失的行为。这里的安全监管工作人员，既包括行政机关中从事公务的人员，也包括受安监机关委托代表安监机关行使职权的组织（如事业性质的安全生产监察机构）中从事公务的人员，还包括受安监机关委托代表安监机关行使职权的其他人员（如乡镇人民政府和街道办事处中受安监机关委托行使安全监管职责的人员）。安监机关中虽未列入人员编制但在从事公务的人员，在代表安监机关行使职权时同样视为安监机关工作人员。

当前安监机关失职、渎职行为的表现形式较多，《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》共列举了7条、25种国家机关及其公务员在安全生产工作中的违法违纪行为，其中对照安监机关工作职责，属于安全监管工作中失职、渎职行为的有22种，可归纳为六类：一是在执行安全生产方针政策和法律、法规、规章等过程中失职、渎职；二是在行政许可、审批工作中失职、渎职，包括违规颁发许可、违规认定资质（格）等行为；三是在危险物资监管工作中失职、渎职，包括批准向合法对象超量提供和向非法对象提供危险物资的行为；四是在重大事故隐患和生产安全事故的处置工作中失职、渎职，包括对重大安全隐患整改不力，对生产安全事故瞒报、谎报、拖延不报和救援不力，以及阻挠、干涉生产安全事故调查处理等行为；五是在建设项目安全设施“三同时”工作中失职、渎职的行为；六是利用职权或者职务上的影响，干预、插手安全生产行政许可、审批、监督执法以及中介等活动，为个人和亲友谋取私利等行为。上述列举的行为，既是对当前在安全生产监管工作中失职、渎职现象的基本概括，也是目前在法律法规层面上对履行安全生产监管职责的较为全面的禁止性规定，应当作为安监机关及其工作人员防范失职、渎职行为的基本准则。

二、安监机关失职、渎职现象的成因

失职、渎职行为之所以在安监机关成为一种现象，我认为有其复杂的成因。综合分析，主要有法规层面的缺陷、机制和体制方面的制约以及监管能力的不适应等三个方面问题。

　　第一，法规层面的缺陷。从我国安全生产工作的发展过程来看，虽然党和政府很早就提出了“安全生产”理念，但以法规建设为主要表现形式的安全生产法治建设长期处于低水平且大波动状态。以《安全生产法》的颁布实施为主要标志，我国的安全生产工作开始步入比较健全的法制轨道，但由于正处于政治体制改革、经济体制转轨的特殊历史时期，虽然目前安全生产工作正处于创新发展的新时期，但安全生产的法制建设仍然滞后于经济建设的发展。就基层工作而言，常见问题表现在：一是依法履职的主体不明。如建设项目安全设施“三同时”的监管问题，对于除矿山和生产、储存危险物品以外建设项目，《安全生产法》没有明确监管责任主体，省局提出“各地可根据有关法律、法规规章和国家另有的规定执行”，市局要求县局加强“监督检查”，这种监督检查的主体法定性显然较模糊。二是依法履职缺少量化标准。以安监机关承担的繁重监管任务和面临的复杂监管环境，客观地讲在履职问题上难以做到“疏而不漏”。但按照《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》相关条款中对“有其他失职、渎职行为”追究纪律责任的规定，既然不能做到“疏而不漏”，就要对可能发生的事故承担责任，以至在一起企业生产安全事故责任追究案件中，一名副局长的责任是“（数个月）未到该企业检查”。三是部分法规存有不可操作性。由于法律法规具有适用的普遍性和执行的强制性，而有些法规条款的制定时对不同类型的主体未能全面兼顾，致使执行中无法操作。如对农村中较多存在的未取得危险化学品经营许可证非法经营农药的行为，条例规定的起点罚为“5万元以上50万元以下的罚款”，而按照这些经营户的被执行能力基本都无法对其依法处罚。

第二，机制和体制方面的制约。从工作机制方面来说，安监机关对属于其“口粮地”一块的矿山和危险化学品生产、经营、储存等高危行业，在实施安全监管过程中，按现行法规、条例，既是履行行政许可职责的“教练员”，又是履行日常监督管理职责的“运动员”，同时还是履行行政执法职责的“裁判员”。这种缺乏制衡的工作机制，既容易因制约力不够产生滥用职权等渎职问题，又容易因监督力缺乏导致发生“自以为是”的失职行为，机制本身显然存在弊端。从工作体制方面来说，安监机关作为同级政府依法履行安全生产监督管理职责的工作部门，必须在政府的统一领导下，严格依法履行职责。从理论上讲，安全监管作为一项社会经济活动，其出发点和落脚点与其他经济工作是并无二致，安监机关依法履行安全监管职责与服从政府领导也是并行不悖的。但在实际工作中，当安全监管与生产经营、安全监管与项目引进、安全监管与增加财税发生矛盾时，“安全第一”的方针往往得不到应有的重视，“降低门槛”、“放宽政策”、“合理规避”、“先上车再补票”等行政要求，往往使得安监机关的依法履职大打折扣，同时也埋下了安监机关发生失职、渎职行为的隐患。

第三，监管能力的不适应。一是监管力量与监管任务的不对称。安监机关既要“种好”对矿山和危险化学品生产、储存、经营等高危行业安全监管这块“口粮地”，又要管好工矿商贸安全生产这块“责任田”，还要承担综合安全监管这项　对整个“农耕地”的管理任务，与其极不对称的是，安监机关普遍存在的人员少、装备差、经费缺的现实问题。以我局为例，以现有的19个人员编制（在我市已属较好水平），要种好这“三块”原来分属化工、建材、机电、轻工等若干已被撤销的行业主管部门和公安、卫生等专门监管部门管理的“责任田”，其力量不足显而易见。同时，相对于苏南地区，苏北地区还较普遍地存在乡镇安监机构设置不到位问题，很多乡镇没有编制部门认可的安全监管机构，一些地方甚至还处于既无专门机构、又无专职人员的窘况。二是队伍素质与工作要求的不适应。一方面由于安全生产工作政策性和专业性都很强，而作为新组建的政府组成部门，干部队伍构成复杂，业务素质参差不齐，以至少数安监干部受素质、能力所限，在安全监管工作中无意识地违法、违纪、违规；另一方面毋庸讳言，违纪、违法行为作为一种社会现象，在安监系统也客观存在，少数安监干部由于政治素质不高，容易为金钱所困，为人情所累，在安全生产监管工作中利用职务之便徇私舞弊、徇情枉法。

三、安监机关如何防止失职、渎职行为的发生

失职、渎职行为作为一种社会现象是完全可以防范的。针对安监机关失职、渎职现象的主要成因，笔者认为主要可以从以下几个方面入手，防止失职、渎职行为的发生。

1、加强安监机关的部门法规建设。安监部门现行的工作规范，以“办法”、“意见”、“通知”等行政文件居多，不仅零散、不成体系，而且上下、前后“打架”的较多。应当针对安监工作的重点、特点，以部门法规的形式规范安全监管工作的要求，使各项监管工作做到有法可依。

2、加强监管工作的标准化建设。正如产品、工艺有国家标准、行业标准一样，安全监管工作本身也应有一定的“标准”。应当尽快将已开始实行的对危化品生产企业监督检查办法拓展到安监工作的各个方面，通过制定规范，对履职明确相应的量化指标，使履职有明确的工作标准。

3、加强监管工作的制度建设。失职、渎职行为的一个显著特点，就是不正确履行职责、不按规章办事。因此，必须针对工作实际，建立健全各类完善配套的规章制度，用制度约束各级干部、各类人员严格按章办事，规范履职行为。

4、加强安监队伍的履职能力建设。一是要加强机构建设。各级安监部门、尤其是上级安监部门要加强安监网络建设的专题调研，及时向党委、政府报告情况，主动与编制等部门沟通、联系，使人员、装备、经费问题得到有效解决。二是要加强干部队伍的素质建设。通过加强思想建设，提高安监干部的事业心、责任感，在履职过程中自觉做到勤政、廉政；通过加强业务建设，提高对监管工作的适岗能力，在履职过程中做到准确、规范；加强防范失职、渎职行为的技能培养，提高对诸如不正当行政干预影响正确履职问题的规避能力。

5、加强对失职、渎职行为的责任追究。强化责任追究是防范失职、渎职行为发生的重要手段，也是增强各级干部、

各类工作人员责任感的有效措施。通过责任追究，使岗位职责、规章制度由“虚”变“实”、由“软”变“硬”、由“宽”变“严”，使正确履职成为全体安监干部的自觉行动。

6、积极探索改进安全生产监管机制。与工商、环保、质监等部门相比，安监部门“监管合一”工作机制中的消极因素一面是显而易见的，建议积极探索改进工作机制，使安全监管工作更具有独立性、超脱性和可控性。

总之，安监机关防范失职、渎职行为，要以全体安监干部提高依法履职能力、增强依法履职自觉性为基础，以健全的法规、科学的机制、完善的制度作保证。必须不断针对新情况、研究新特点，积极探索防范失职、渎职行为的新路子，通过提高安监队伍的“本质、有序、可控”水平，促进安全生产的“本质、有序、可控”。