安全生产监察执法工作面临的困难和挑战

 在当前应对金融危机、保持经济平稳较快发展的新形势下，我们监察执法工作面临着许多困难和新任务的挑战。受国际金融危机严重影响和冲击，保稳定、促发展、保民生是当前各级党委、政府的中心任务。为扩大内需，国家、省和各地都投资新上了一大批建设项目，如何做好当前新形-势下的监察执法工作，最大限度减少安全事故，促进经济社会平稳较快发展，这是对我们各级监察执法队伍的重大考验。

安全生产形势依然严峻，监察执法工作任务十分繁重。一些企业安全生产主体责任不落实，安全投入不足，隐患排查整改不到位，培训教育跟不上，安全设施不完善。一些企业现场管理混乱，违章指挥、违章操作、违反劳动纪律的现象时有发生，尤其是个别地方非法建设、非法生产、非法经营现象屡禁不止，查处这些非法违法问题和“三违”行为，遏制较大以上事故、减少一般事故，将是当前和今后一个时期的重要执法监察任务。

 

安全生产监察执法工作存在的问题和不足

 监察执法工作还存在一些突出问题，主要表现为：

  一是基层执法力量仍然薄弱，存在生产经营单位数量多、执法人员少的矛盾。个别地区执法队伍的人员和装备不适应当地安全生产任务的需要，覆盖有死角，执法有盲区。

 二是个别地区对执法工作认识不到位，存在对安全生产行政执法的理解重视不够，多数模式上习惯于重检查而轻监察，重行政手段而轻执法手段，行政执法中也是重实体而轻程序；对安全生产行政执法的监督制约机制也相对滞后；对执法人员责任心不强，执法不准确等问题，得不到及时的检查和纠正等现象。

 三是目前多数安全生产行政执法人员的知识水平还局限于某些方面或仅限于安全生产有关的法律知识，缺乏对行政法律的系统学习，在行政执法工作中机械片面地理解适用法律的条款，在行政执法过程中难免有偏差。

四是执法文书使用不规范。主要是执法文书书写不规范，记录内容不详尽、不准确，逻辑性、关联性和严密性不强，与《责令改正指令书》不能做到一一对应，下达的执法文书新旧文书混用现象较为普遍。存在行政执法文书使用类错误，如检查安全生产不用现场检查记录，而是口头说说。处理安全生产大检查中发现的违法问题不是下达执法文书，而是用发文件的形式下达整改通知书，行政执法文书不全，违法事实记录不清，缺少适用的法律法规具体条款等。

五是执法力度不够。地方执法力度和处罚力度不够的问题普遍存在，对非法违法建设、生产、经营行为打击不力，事前查处力度明显不足，从我市去年的统计结果看，辖市、区监察执法大队事前行政处罚额度超过50万元的仅占40%。因此，从总体看，主要还是应解决“敢不敢执法”的问题。

 

提升安全生产执法监察工作效能的策略和措施

  一、认清形势，提高认识，进一步增强做好安全生产执法监察工作的责任感和使命感 

要坚持立党为公、执政为民，把维护好人民群众的生命财产安全作为一切工作的出发点和落脚点，切实增强政治意识、大局意识、责任意识。要充分认识安全生产工作的长期性、复杂性、艰巨性和反复性，切实做到警钟长鸣、常抓不懈。自觉地用科学发展观武装头脑、推动工作、指导实践。

 在具体工作实践中可以与“公共性”挂钩，统一于服务型政府建设之中，即：执法监察是过程，公共服务是结果；监察执法是管理、是手段，公共服务是目的。创新监察执法方式，提高监察执法能力，更新监察执法理念，做到在服务中实施监察，在监察中体现服务，克服一强调服务就不敢大胆执法的现象。在建设项目“三同时”执法检查中，既要为各类重大建设项目按期开工建设搞好服务，又要严把建设项目安全设施“三同时”关，确保建设项目不留隐患。

 

        二、理清思路，把握重点，提升安全生产监察执法效能

 

 深入学习实践科学发展观活动，在学习实践活动中，通过学习调研、分析检查、整改落实等各个阶段的进行，对于解决我们执法监察工作中的不足，改进执法监察工作方式方法，完善执法工作机制和制度，提高执法监察工作水平，具有十分重要的现实意义。

第一，把转变工作职能、工作方式、工作作风作为加强安全生产监察执法效能建设的关键环节。以开展“深入学习实践科学发展观”活动为契机，进一步加强执法队伍廉政建设。不断强化警示教育，增强廉洁自律意识，探索有效的权力约束和制衡机制，引导执法人员内强素质、外树形象，自觉做保护人民群众生命财产安全和促进安全发展的忠诚卫士。完善制度，落实责任，与每位执法人员签订《行政执法监察廉政责任书》，定期与执法人员进行廉政谈话，对有关倾向性、苗头性的问题及时提醒，通过印发《致全体支队干部职工家庭助廉倡议书》，争取执法人员家庭的关心和支持。加强监督机制建设，畅通社会监督和投诉渠道。建立了《行政执法相对人评议行政执法人员信息反馈卡》制度，自觉接受执法相对人、服务对象、行风监督员以及来自社会的监督，对相对人反馈的问题认真研究解决，坚决杜绝损害群众利益的不正之风。认真核查举报案件，及时查处非法、违法违规生产经营行为。认真对待群众举报的各类案件，对群众举报的案件及时进行调查、处理和反馈，做到件件有回音、有落实、有反馈，树立执法人员从严执法、公正执法、廉洁执法、热情服务的良好形象。进一步强化制度建设，建立完善执法监督、学习培训、案件审理、办案时限、回避、重大案件集体审理、处罚备案、过错责任追究、档案管理等一系列规章制度，规范执法行为。建立健全业绩考核制度，落实行政执法责任制，强化执法队伍的监督考核和奖惩，完善激励约束机制，促进公正执法、严格执法、廉洁执法。

第二，把加强安全生产监察执法队伍建设作为加强安全生产监察执法效能建设的重要抓手。针对监察执法队伍力量不足、履职能力不够强的问题，一是不断深化干部人事制度改革，逐步改善监察执法队伍结构，加大干部交流轮岗力度。努力建设一支政治强、业务精、作风正，为民、务实、清廉，能够担当重任的高素质监察执法干部队伍，把干部队伍建设成为贯彻落实科学发展观的骨干力量。 二是推动乡镇安监机构和各级执法队伍建设，积极探索多种形式的管理模式，下力解决监管力量层层衰减问题。我市新北区成立执法监察大队的同时，还以每三个乡镇联合组建三个监察执法中队，实行分片管理，这种执法中队的设置模式，既解决了乡镇安监站没有执法权的问题，又提高了执法中队的执法覆盖率，使执法工作更加到位。三是延伸执法触角，在全市推进筹建安全生产协管员队伍建设工作，作为执法队伍的补充，既解决了执法中队监管压力大的问题，又扩大了执法覆盖面。四是全面加强能力建设，提高监察执法工作效能。加强装备、完善制度、规范行为、强化素质是加强监察执法队伍建设的重点。通过加强监察执法队伍建设做到有人下得去，下去能执法，执法有手段，行为合规范，切实发挥基层监察机构的执法检查作用。

 第三，把解决安全生产工作中的突出问题作为加强安全生产监察执法效能建设的重中之重。

 1、以“打非、治违、抓责任”为重点，深入开展专项执法和重点执法活动。以“打非、治违、抓责任”为重点，认真开展专项执法和重点执法检查活动。重点检查金属非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹生产经营单位及其他工矿商贸企业无证、无照的非法生产经营行为，打击生产领域的违犯“三同时”规定建设、违法承包的现象，抓好企业主体责任的落实。执法检查要做到打击非法不手软，处理非法不推诿，该处罚的坚决处罚，该停产整顿的责令停产整顿，该关闭的提请政府关闭。

 2、创新执法方式，加大执法覆盖，大力开展各项监察执法活动，推动企业加强安全生产基础管理、专业管理和现场管理，促进企业主体责任的落实，促进各类事故隐患的整改，促进安全生产形势稳定好转。

3、强化复查的作用。《安全生产法》对生产经营单位或个人违反安全生产的行为，采取先“责令限期改正”的行政措施，在安全生产监督管理工作中，按照国家安监总局15号令的要求，安监部门对生产经营单位或个人存在的问题（或隐患）要给一定的时间进行整改并下发《责令改正指令书》，整改期限到期后要及时进行复查，并填写《整改复查意见书》。复查的作用有：首先，复查是安全生产执法中必不可少的程序，只下发《责令改正指令书》而不去复查，《责令改正指令书》无任何实际意义；其次，复查是立案的前置条件，在复查中，安监部门对未整改的生产经营单位或个人都要进行立案查处；最后，复查是作为行政处罚的证据，行政处罚的基本要求是事实清楚，《整改复查意见书》就是证据之一。因此，安监部门在对隐患整改复查时要重视《整改复查意见书》的填写，凡问题（隐患）改正的，在《整改复查意见书》上要写明“已整改”；未整改的，在《整改复查意见书》上要写清“××问题（隐患）未整改，继续整改”等内容。

 4、行政执法必须严格遵守程序，保障相对人的合法权益。在行政执法过程中，要满足相对人的知情权，相对人有权了解行政机关行为的权利，有为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。每一位安全生产行政执法工作者，要增强对安全生产行政执法程序严肃性的认识，克服重实体轻程序的问题，严格按程序依法行政；要认真履行告知义务，一点都马虎不得，保障相对人的知情权。在行政处罚决定前，要让相对人了解调查及处理的具体内容，要按照规定给对方提出反对意见，进行对质、辩论的机会，按规定组织听证会等。加强行政机关内部制约监督机制，完善执法工作制度。建立法制机构或安排专人负责，负责法制工作的人员负责对执法工作进行审核。

 5、正确行使自由裁量权。安全生产行政执法就是要公正、合理、客观，如何正确行使安全生产行政执法的自由裁量权。一是用权要正当，此权乃国家民众所给，此法为国计民生所执，一定要做到公平、公正，不可偏私。执法过程中要尽可能地考虑相对人的权益，采用尊重相对人权利的方式和程序，要平等地对待相对人，要平等地对待有类似行为的相对人；二是一定要尊重客观事实，不能凭主观臆断，要做到事实清楚，证据确凿，法律依据准确、充分；三是要顾全整体利益，既要严格执法，认真执法，又要考虑到发展生产，构建和谐社会的需要，涉及当事人的利益，要慎重考虑。《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规对行政处罚的一些条款，处罚数额的跨度较大，如《安全生产法》第80、81条都有“处罚二万元以上二十万元以下的罚款”，《生产安全事故报告和调查处理条例》也有罚款额10万到500万的罚款，这些处罚数额的跨度都较大，都在自由裁量权的范围内。对这种裁量权的使用，当慎之又慎，务必要找好判断事实与法律适用的最佳结合点：一是要准确查明行使自由裁量权的事实和理由，并在做出行政处罚决定时充分说明，作好解释工作；二是自由裁量的比例要适当，要兼顾好执法目的和相对人的权益，防止单纯强调一个方面而导致自由裁量不当的问题发生；三是要遵守自由裁量的公正保障制度，尊重保护相对人的陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权、行政公开权、请求举行听证权等。

 6、正确地使用行政执法文书。行政执法文书有规范的格式、内容和填写要求，应当正确地使用。它对于保证行政机关工作人员依法办事、培养守法意识、学会规范执法，保证法律实施的严肃性、公正性，维护当事人的合法权益，具有重要作用。正确地使用行政执法文书，是对行政执法人员的基本要求。一是做到格式规范。行政执法文书有固定的格式，必须按照要求逐项填写，不得随意改动和减项留空。行政执法文书的填写不符合要求，必然影响行政执法的准确性、客观性。譬如，对违法行为人的违法事实要如实记录，所违反的法律条文和作出处罚的法律依据都要载明，做到准确无误。二是做到使用得当。针对不同的执法对象和不同的违法行为，应当使用相应的行政执法文书，不能张冠李戴，随意乱用。行政执法文书使用不当，会构成行政违法，在行政复议或者行政诉讼中将要处于被动违法的境地。实践中最容易混淆使用的，是行政强制措施文书与行政处罚文书。三是做到填写准确。行政执法文书填写的事项和内容十分严格，执法人员填写的字迹应当工整清楚，不得涂抹。该加盖公章、需由执法人员和当事人签名的，不能出现遗漏和错误。四是做到建档保管。行政执法文书属于法定的档案资料，应当统一建立档案，妥善保存，防止丢失、损毁，保存一定的年限，并有严格的调阅制度。五是通过组织对执法文书的点评活动，采取随机抽检执法文书，组织专家分析评判，针对执法文书中存在的问题，提出改进建议，进一步提高执法监察人员的业务素质，强化文书内容逻辑性、关联性和严密性，使执法文书填写更加规范，保证执法质量。

安全生产监察执法工作责任重大，任务艰巨，各级监察执法机构及全体人员都要有“等不起”的紧迫感，“慢不得”的危机感，“坐不住”的责任感，为安全生产形势的稳定好转做出积极的贡献！