从“谋取利益”、“特定关系人”和“利益冲突”看《廉政准则》第五条

中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任　毛昭晖

    经过近13年的漫长历程，在反腐倡廉建设制度化战略的推动下，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》终于去掉了“试行”二字，充分体现了我们已经基本把握了反腐倡廉建设的重点内容和腐败行为的表现形式。下一步，如何整合反腐倡廉的组织力量、政策力量和制度力量，增强《廉政准则》的执行力是关键。本文就《廉政准则》第五条“禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益”的规定作一简要分析。《廉政准则》（试行）该条为五款，《廉政准则》修订为八款。

    第五条　禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益。不准有下列行为：

    （一）要求或者指使提拔配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员；

    （二）用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属学习、培训、旅游等费用，为配偶、子女及其配偶以及其他亲属出国（境）定居、留学、探亲等向个人或者机构索取资助；

    （三）妨碍涉及配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员案件的调查处理；

    （四）利用职务之便，为他人谋取利益，其父母、配偶、子女及其配偶以及其他特定关系人收受对方财物；

    （五）默许、纵容、授意配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员以本人名义谋取私利；

    （六）为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件，或者党员领导干部之间利用职权相互为对方配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件；

    （七）允许、纵容配偶、子女及其配偶，在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动，在本人管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务；

    （八）允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后，到本人管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动。

    第五条核心主题词：“谋取利益”、“特定关系人”、“利益冲突”。

    （一）“谋取利益”

    禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员“谋取利益”，所谓“谋取利益”，是指党员领导干部出于私情私利，为亲属及身边工作人员谋取利益的行为。这里应当注意以下几点：

    第一、“为亲属及身边工作人员谋取利益”所称的“利益”，既包括合法利益，也包括不应当得到的合法利益和非法利益。即凡是利用权力影响力为亲属及身边工作人员谋取利益，均是法律所不允许的；

    第二、“利益”是否实现对党员领导干部的责任认定不产生实质影响，即凡是党员领导干部利用职权和职务上的影响，说明已经玷污了其职务廉洁性，就可以认定。如有确实充分的证据证明行为人确曾在事前承诺为相对人谋取利益和尽管没有证据证明行为人确曾作出过为相对人谋取利益的承诺，但有证据证明行为人在事实上具有为他人谋取利益的行为。

    第三、“亲属及身边工作人员”是广义概念。亲属关系是指以婚姻为基础、血缘为纽带，以及收养而形成的相互关系。即血亲和姻亲。主要为近亲属，我国刑法、民法和行政法对近亲属的规定略有不同，如民法规定的近亲属包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。“身边工作人员”泛指与党员领导干部有工作关系和人事关系的自然人。

    （二）“特定关系人”

    第五条第四款规定“利用职务之便，为他人谋取利益，其父母、配偶、子女及其配偶以及其他特定关系人收受对方财物。”可见，《廉政准则》第五条中区分了三个概念，即“配偶、子女及其配偶”、“特定关系人”和“身边工作人员”。《廉政准则》针对具有不同身份的三种人，区分对待，作了详尽规定。应当指出的是，这三个概念之间是有所重合的。如“特定关系人”是指与国家工作人员有近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系的人。特定关系人是以利益关系加以认定，而非以身份加以认定。故凡是与党员领导干部具有利益关系的自然人均可纳入其内。利益即可体现为共同的经济利益，也可包括政治利益等非物化利益。“特定关系人”这一法律概念的确立，为《廉政准则》对官员行为的全覆盖起到了至关重要的作用。

    （三）利益冲突

    第五条的第七款和第八款均提出“公共利益发生冲突”的概念。所谓“利益冲突”，其基本含义是指：党员领导干部其公职所代表的公共利益与其个人自身具有的私人利益二者之间的抵触、违背与侵害。“利益冲突”一词被广泛运用，可以说是现代廉政立法的核心。加拿大政府就专门制定了《利益冲突与离职后行为准则》。美国关于利益冲突最集中的法律规定是：“任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有财产利益关系的特别事项。”在中央纪委四次全会上，时任中央纪委书记尉健行在报告中使用了“利益冲突”这个概念。报告是这样说的：“省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。”这是在中央正式文件中首次使用的全新的廉政概念，也是我国廉政立法尤其是党政领导干部从政道德法规建设的重大突破。《廉政准则》多次以公共利益冲突为界定不廉洁行为的准绳，也体现了反腐倡廉建设的国际化移植。