行政执法责任制相关文件：
　　《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）
　　《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号）
　　《省政府办公厅关于全面推行行政执法责任制的实施意见》（苏政办发[2005]119号）
　　《省政府办公厅关于建设法治江苏推进依法行政的实施意见》（苏政办发[2005]121号）
　　《市政府办公室关于全面推行行政执法责任制的实施意见》（常政办发[2006]23号）
　　《关于推行行政执法责任制工作有关问题的指导意见》（常府法[2006]9号）（以下简称指导意见）
　　这些文件是我们推行行政执法责任制的主要参照，希望具体负责这项工作的各处室和人员能够人手一份，随时可以查阅对照。
　　一、行政执法责任制的含义和性质
　　国务院法制办公室政府法制协调司副司长江凌在去年推行行政执法责任制现场会上是这样定义的：
　　（1）从语义角度分析，行政执法责任制是关于行政机关法定职责和义务、违反法定职责和义务所应承担的法律责任以及追究相应法律责任的主体、程序及救济等法律规范及相应机制的总和。简言之，行政执法责任制是关于行政执法机关的法定职责及其相应的法律责任与追究的法律制度的总称。
　　（2）从行政执法责任制的具体内容分析，行政执法责任制是指行政执法机关依据法定行政执法权限和法定职责，将执法程序、执法标准和执法责任按照权责统一的原则分解、细化，并分别落实到具体的执法岗位和执法人员，实现法定职责和执法岗位的有机结合，通过职权行使和责任承担的一体化，落实法定职责，强化执法监督，规范行政执法活动，提高行政执法质量和水平的行政执法制度。
　　（3）从行政执法责任制的性质和作用角度分析，行政执法责任制是集执法规范、执法程序、执法岗位、执法职责、执法监督、执法评价、执法保障为一体的规范和监督行政执法活动的行政执法制度。
　　这段话比较全面地说明了行政执法责任制的含义，可以看出它包含了执法依据、执法主体、执法岗位、执法职权、执法程序、执法标准和执法责任等七个基本要素，这七个要素的有机结合能够有效地约束行政权，以“责任本位”取代“权力本位”，最终使之规范运作。
　　对我们各级政府和各级行政机关来说，推行行政执法责任制要以法律法规规章和本市的规范性文件、“三定”方案为根据，以合法的具体的行政执法主体和执法岗位为单元，通过梳理执法依据，分解执法职责，明确执法标准、执法程序和执法责任等环节，把散见在法律法规和规章中的执法职权、执法标准、执法程序和执法责任进行梳理和编纂，形成权责统一的行政执法制度结构，并通过考核评议和责任追究机制，监督行政机关及其执法人员责任落实，保障法律法规和规章的有效实施。
　　这种集执法规范、执法岗位职责、执法程序、执法制约监督、执法评价、执法保障为一体的制度，从依法行政和行政管理双重角度出发，按照因事设岗和归责原则，把握职能联系和流动的逻辑性，以执法权为监控点，形成了一个切实符合执法实际和依法行政要求的内部执行模式。是在过去实施的各种各样的执法责任制基础上的新发展，是一种新的机制，即在现实中由以往被动的监控变为全面监控，由以往的局部监控变为全面监控，由平面监控变为立体监控，由经验监控变为科学监控，简单说，就是要实现对行政执法部门和行政执法人员行使行政执法权进行全面的动态监控，最大程度的实现职权和责任的互相制约运行。
　　通俗地讲：行政执法责任制就是要把各个行政执法部门的所有对外行使的行政执法职权纳入一个责任体系，让每一个执法职权都分解到具体的执法机构和执法岗位，让每一个执法机构和岗位的执法权力和责任都对等起来，实现执法权力和责任的互相制约运行，能够对行政执法部门和行政执法人员行使行政执法权进行全面的动态监控。它包含了执法依据、执法主体、执法岗位、执法职权、执法程序、执法标准和执法责任等七个基本要素，这七个要素的有机结合能够有效地约束行政权，以“责任本位”取代“权力本位”，最终使之规范运作。
　　二、推行行政执法责任制的基本程序
　　推行行政执法责任制的基本程序主要是：
　　1、制定行政执法责任制实施方案。
　　实施方案我市已经基本完成，主要是《市政府办公室关于全面推行行政执法责任制的实施意见》（常政办发[2006]23号）和《关于推行行政执法责任制工作有关问题的指导意见》（常府法[2006]9号）这两个文件，并且领导小组会议也已经进行了全市动员。
　　2、通过梳理执法依据，明确执法主体、执法岗位、执法职权、执法程序、执法标准和执法责任，建立行政执法责任体系。
　　我们现在就是梳理执法依据、执法主体和执法职权，这三样是最基础的工作，把这个基础做好了，才能明确执法标准和执法程序，科学地设定执法岗位和执法责任。具体要求都会在相关文件里说明，我后面也要细化说一下这次的梳理工作涉及的几个问题。
　　3、将行政执法责任体系目标，采取适当形式转化为评议考核目标，建立和完善评议考核责任追究机制。
　　评议考核要按以下要求进行：一要坚持客观公正，做到评议考核目标体系科学化，考评的方法合理化，实施考评客观化、公正化。二要坚持民主公开，走群众路线，听取群众意见，让群众参与考评。三要坚持定性考评和定量考评相结合，在定性基础上进行定量考评，对于定量考评的结果，必须作出定性的解释，对于不宜定量考评或不能定量考评的内容，要坚持定性考评。四要坚持专项考评与综合考评相结合。在制定考核标准上应考虑制定“通用标准”和“专用标准”。五要坚持依序考评。可以执法依据、执法主体、执法岗位、执法职责、执法程序、执法标准和执法责任等行政执法责任体系构成要素为序，对考评对象依序进行考评。
　　4、实施评议考核，落实执法责任，进行责任追究，兑现奖惩规定。
　　市和辖市、区人民政府实施对下级人民政府和所属行政执法机关的评议考核，各级行政执法机关实施对所属行政执法机关和行政执法人员的评议考核。
　　5、建立和完善行政执法责任制的配套制度及工作机制。
　　这主要包括：行政执法主体管理制度，行政执法程序制度，案卷质量评查、执法质量考评、执法监督检查制度，公民投诉、控告、检举制度，内部层级监督、专门监督制度，接受法律监督、民主监督、司法监督、舆论监督和群众监督的制度，行政机关内部其他岗位目标管理制度等。
　　三、关于这次梳理工作的几个问题
　　（一）行政执法主体的确定
　　按指导意见分为四种类型，这是《行政处罚法》和《行政许可法》中都有的，但除了这2个行政执法职权法律规定了主体，其他的职权比如行政强制、行政征收等国家还没有统一的法律规定，那么我们基本遵循一个原则：就是法定行政机关和法律、法规授权组织必须有法律、法规的依据，依法受委托执法的组织必须有规章以上的依据，相对集中处罚权的组织必须符合特殊条件。总之各级行政机关不能自己发文给自己定职权，也不能自己发文给下设单位赋予行政执法职权，必须有上位法的依据。如果有不符合这些条件的执法主体，那也要列入梳理报告并书面说明详细情况，由领导小组审定。
　　（二）行政执法依据的确定
　　凡是作为行政执法职权依据的现行有效法律、行政法规、地方性法规、国务院所属部门规章、省政府规章、市政府规范性文件以及本市的“三定”规定，都要一一按照指导意见所附表格样式填写上报。行政执法依据的范围既包括 专业法律规范，也包括公共法律规范；既包括以本部门为主执行的法律规范，也包括配合其他部门执行的法律规范。
　　最近，贯彻实施行政许可法工作领导小组会议审议通过的规范性文件清理结果将于近期正式公布，已经明确废止、失效的规范性文件不能作为行政执法依据，已经明确修改的规范性文件应当注明需修改。
　　梳理中应当遵循立法法、行政处罚法和行政许可法规定的主体、事项、范围等设定原则，例如行政许可方面，规章和规范性文件一般只能对上位法设定的某些条款进行细化，主要是为了解决行政执法实践中的可操作性问题，不能自行设定行政许可主体、事项。因此每一项行政执法职权事项的所有依据，都要按照效力高低及具体适用条款顺序列明，法律、法规、规章、规范性文件以及“三定”规定之间存在不一致的情况的，应当在梳理结果中说明情况并提出建议。
　　这里有2种不能作为行政执法依据的情况要注意：一是省厅、国家部委或它们的所属工作机构下发的文件和批复意见，而这些文件和批复意见对行政执法具有普遍性的指导意义；二是各辖市、区人民政府和各级行政执法机关自己发的文件。这两类文件和批复各辖市、区人民政府和各级行政机关在梳理的时候也要清理出来，虽然不用上报，但自己要摸清家底，而且今后也要放进行政执法依据动态调整库，作为行政执法的参照。
　　（三）行政执法职权的范围和种类
　　涵盖所有涉及公共事务管理的职能，指导意见一共分了七大类和一个其他类。你们在具体工作中，能够分的清的就写，如果分不清的就及时与我办和条线上的上级机关沟通，实在觉得说不清的就先放其他类里并说明有关情况，不能自己认为不是行政执法职权就不报。下面我分类具体讲一下：
　　1、行政许可
　　具体行政许可项目以《行政许可法》实施后市政府的清理、认定结果为准，也就是常政发[2004]151号和常政发〔2005〕190号文件所明确的，非行政许可审批事项也同样按行政许可的表式填写。
　　2、行政处罚
　　是指具有法定管辖权的行政机关，依照法定权限和程序对违反行政管理秩序行为的公民、法人或其他组织给予行政制裁的具体行政行为。每个具体违法行为填报一条“行政处罚”。处罚的种类按照《行政处罚法》确定。
　　3、行政强制
　　散见于各行政执法部门的执法依据中。
　　财产强制还包括滞纳金、滞报金、强制收购等，财产强制一般有个前提就是当事人事先负有一定的义务而没有履行，而行政征收的前提是当事人负有行政法上的缴纳义务。
　　4、行政征收
　　散见于各行政执法部门的执法依据中。
　　它的种类主要有：税费征收；资源费征收；建设资金费征收；排污费征收；管理费用征收等。新型墙体材料专项基金和散装水泥专项资金等可归入此类，新型墙体材料专项基金是省财政厅和经贸委的文件设定的，散装水泥专项资金国家商务部、财政部等七部门的文件。
　　5、行政给付
　　散见于各行政执法部门的执法依据中。
　　还有优待和收留也可作为行政给付的类型。优待指行政主体给予被帮助人以与物质有关的权益，比如给予优抚对象在治病、住房、就业、入学等方面的优厚待遇；收留指行政主体将生活困难或有特殊要求的人员接收下来，并给予生活安排或治疗的物质帮助形式，比如对孤寡老人、儿童和流浪人员的收留照顾。
　　6、行政确认
　　按照指导意见填报，散见于各行政执法部门的执法依据中。
　　7、行政裁决
　　按照指导意见填报，散见于各行政执法部门的执法依据中。城市房屋拆迁行政裁决也归入此类。
　　8、其他
　　散见于各行政执法部门的执法依据中，行政补偿、行政合同等也可以归入此类。
　　（四）行政执法职权的划分
　　法定行政机关和法律、法规授权组织的职权根据相关的法律依据来确定。
　　依法受委托执法组织的职权根据相关的授权委托的法律依据和委托书来确定。
相对集中行政处罚权组织的职权根据相关的法律依据和国务院、省政府批文以及市政府的文件来确定。
　　在具体划分的工作中，要注意与本市“三定”规定联系起来看，如果发现与其他机关有矛盾或者内部有矛盾的，要详细列出这些职权说明并提出建议。总之一个原则是不能有2个行政机关行使同一个行政执法职权的情况，当然法律依据规定2个或2个以上行政机关互相配合行使的除外。
　　（五）行政执法依据动态调整数据库的建立
　　市府办的文件中有明确要求，各行政机关要将梳理后的行政执法职职权和依据尽快建成数据库，一方面要对外公布，并可以提供查询功能，另一方面要报给同级政府法制部门，在政府网站上建立统一的数据库。这些数据要进行及时调整，动态管理。
　　（六）分解执法职权和确定执法责任
　　各部门梳理好执法依据、执法主体和执法职权后，应当根据有权必有责的原则，分解这些职权，科学地设置岗位，科学地设置内部操作程序，科学地设置执法标准。比如行政处罚，简易程序怎么操作，一般程序怎么操作，特殊程序怎么操作，特殊程序就是听证，行政许可的特殊程序是招投标、国家考试、检验检测检疫等，这些程序内部如何流转，如何责任到岗，要根据本部门的特点一一细化。执法标准是对执法程序中的涉及自由裁量的环节设置一些标准，控制自由裁量权的滥用。比如在行政处罚中，法律规定对某种违法行为可以处以1万到10万的罚款，那么要对这种违法行为的性质、情节、社会危害程度进行细分，以分别对应一个细化罚款区间。再比如涉及检验检测时，确定具体的标准。确定了执法岗位、执法程序、执法标准后，如果执法人员违反了执法程序和执法标准那么要承担相应的责任。
　　总之就是要明确具体执法的每一个岗位和程序环节的权力和责任，明确当执法出现违法情况时具体的执法机构和执法岗位所应承担的责任，建立责任体系。
　　（七）相关配套制度的建设
　　行政执法责任制我们以前也推进过这个工作，也是行政执法责任制加上评议考核制，简称“两制”，当然通过前面的讲述大家知道这一次和以前大不一样了，但总还是有点基础的，所以相关配套制度的建设我们认为大家可以在原来的一些制度基础上，结合这几年运作下来的经验和教训，结合现在新的要求，制定适合本部门特点的配套制度。
　　（八）注意事项
　　1、如果有部门在梳理中遗漏重要执法职权，将追究该部门的行政责任。
　　2、在填报指导意见的三个附件的时候，一定仔细领会指导意见所附表格的说明。
　　3、这次梳理以部门和条线为主，各行政机关要高度重视、集中精力做好这项工作，省垂直和中央垂直部门是将梳理情况报上级行政机关的同时报同级人民政府备案，所以在工作中都要注意与上下级及时进行沟通协调。

 
二○○六年三月十九日